行政许可法的颁布和实行，是我们国家民主法制建设的一件大事，学习好、宣传好、执行好这部法律，是各级政府和各个部门的一项重要任务。

　　一、行政许可的概念

　　行政许可是一项非常重要的行政权力，是政府管理社会的一项重要方式。行政许可法第2条规定：行政许可就是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。对这个概念的理解，关键就在于掌握这个概念的基本特征。行政许可有四个特征：

　　第一个特征，行政许可是依申请的行为，因此，公民法人和其他组织他不来申请，行政机关不能主动启动行政许可程序。

　　第二个特征，行政许可是一种经依法审查的行为，并不是当事人一申请，行政机关就要许可，行政机关还要依法审查，审查完了之后可能是给予许可，也可能是不给予许可。

　　第三个特征，行政许可是一种管理性行为，而且还是一种外部管理行为。

　　第四个特征，行政许可是一种受益型的行政行为，行政许可是给予相对人以特定的活动权力和资格，老百姓得到了许可意味着它比别人多一项权利和资格。

　  从许可法颁布到现在，我们在清理过程中，过去的审批和现在许可法界定的许可范围就是搞不清楚，这就需要进一步从反面来界定行政许可法的调整范围，将不适用许可法的事项排除在外。不适用本法的事项有如下几类：

　　一是内部审批行政行为，亦即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。

　　二是有关行政机关对其他机关人事、财务、外事等事项的审批，这些事项的审批，虽然符合行政许可的一些特点，但他行使的不是一种社会管理职能，其对象是特定的机关。

　　三是行政机关对直属事业单位有关事项的审批，这种审批权来源于国家出资，不同于行政机关对一般性社会事务的管理，因此不属于行政许可。

　　四是行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的审批。这种审批是因为资产所有权而产生的，行政机关行使的是所谓“老板权”。

　　五是行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记。我国的登记种类很多，概括起来主要有两类：一类是确认登记，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等，不属于行政许可。在这类登记中，行政机关行使的不是行政管理权，而是以第三人的身份出现，起证实和确认作用。另一类是设立、开业登记。设立法人登记的实质是取得民事权利能力，取得行为能力，因此设立、开业登记都是行政许可。

　　二、行政许可的设定制度

　　（一）行政许可设定范围的制度

　　行政许可设定范围的制度所要解决的问题是什么事情可以设许可，什么事情不能设许可。行政许可法规定了三条，11条12条13条，我想倒过来讲，先讲第12条。

　  行政许可法的第12条，规定了6个方面的可以设定行政许可的事项：一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。二是有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。三是提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。五是企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。六是法律、行政法规规定的其他事项。

　　行政许可法第13条规定，可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以解决的，可以不设行政许可：一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的。二是市场竞争机制能够有效调节的。三是行业组织或者中介机构能够自律管理的。四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

　　行政许可法第11条规定了四句话，可以分为两个方面，第一个方面叫设定行政许可应该遵循经济和社会发展规律，应该有利于调动公民法人和其他组织的积极性；第二个方面应当有利于维护公共利益和社会秩序，应该有利于促进经济和生态环境的协调发展。这两个方面他的排列顺序不能颠倒。

　　（二）行政许可的设定权制度

　　第一，原则上只有全国人大及其常委会、国务院、有立法权的地方人大及其常委会可以设定行政许可，省级人民政府在特定的条件下可以设，什么特定的条件，法律法规还没有规定。

　　第二，行政许可的设定形式，全国人大用法律的形式来设定，地方用地方性法规来设定，省政府用规章来设定，国务院有一个例外，除了用行政法规来设定，他还可以用发布决定来设定。

　　第三，对地方设定行政许可的限制性规定：一是地方原则上不得设定资格资质许可；二是地方不得设立企业登记和企业登记的前置性审批；三是你地方设置的许可不得限制其他地方就是外省的个人和企业，到本地区从事生产经营或者提供服务；四是你设定的许可不得限制外地的产品进入本地的市场。

　　第四，设定行政许可机关的义务。一是必须规定行政许可的条件，行政许可的标准，行政许可的程序，行政许可的期限；二是起草设定许可草案的时候要广泛的听取意见，加以论证，对所设定的许可可能对经济社会所产生的影响进行评估；三是对行政许可要定期清理。

　　三、行政许可的实施机关

　　（一）行政许可原则上应该由行政机关来实施，法律、法规可以授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可；法律、法规或者规章可以委托其他行政机关实施行政许可。

　　（二）集中办理行政许可的制度

　  第一个制度就是相对集中行政许可权制度，根据行政许可法第25条的规定，省级人民政府根据本地的实际情况，可以提出来由一个行政机关行使其他行政机关的许可权，报国务院批准。第二个制度就是一个窗口对外的制度。第三个制度就是统一办理制度，也叫一站式办公制度。第四个制度是联合办理集中办理的制度，这个制度有的学者把它叫做政府超市。

　　四、实施行政许可的程序制度

　　这是行政许可法一个最主要的内容，行政许可法一共80多条，一多半都是规定程序的。行政许可程序制度的根本要求有八个字：第一是要公平，公平和公正是一个意思；第二是要公开；第三是要便民；第四是要廉价。我们所有程序的设计要符合这八个字的要求。

　　（一）第一个制度就是申请与受理的制度

　  第一，行政机关应当尽量提供格式申请书的文本，这个格式申请书的文本要做到两条：一是这个格式申请书的文本不能涉及跟你申请无关的内容；二是所有的文本不收一分钱。

　  第二，允许老百姓委托别人替他申请，同时还允许通过信函、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式来申请许可。

　  第三，就是你要把申请的条件，所有应该让老百姓知道的东西都要公示，按照你公示的内容提出申请你必须受理。

　  第四，规定了即时告知、当场改正、一次性告知和出具凭证的制度。

　　（二）第二个制度是审查与决定的制度

　  第一就是你行政机关在审查的过程当中，书面审查，你应该客观真实，实地审查你应该有两个人到实地去，这是一个确保审查公正的程序。

　  第二是审查的过程当中你要确保其他利害关系人的利益。

　  第三个就是行政机关如果做出不予许可的决定，应当说明理由，并且告知相对人有申请救济的权利，既可以申请行政复议，又可以提起行政诉讼。

　  第四个就是行政许可的决定要公开，这个公开不是要在报纸上去登，所谓的公开是需要知道的人很简单的就能查得到，这是确保程序公正的制度。

　　（三）第三个制度就是期限制度

　  行政许可法规定了比较严格的行政许可期限，从受理之日起20天内做出决定，这个时间是很短的。20天不能做出决定的，经本行政关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。另外行政机关做出行政许可需要有前置性条件的，你比如在做出许可之前，需要检测检验专家鉴定等等，这些活动所需的时间是不算在内的。

　　（四）第四个制度规定听证程序

　  现在行政许可大幅度的扩大了可以听证的范围。法律法规规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的事项要举行听证；不但当事人可以要求听证，利害关系人也可以要求听证。另外，行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可的决定，这也是对行政处罚听证的重大改变。

　　（五）第五个制度是变更与延续的制度

　　（六）第六个制度就是特别程序制度

　　第一种是特许程序，特许程序就是对资源的审批，这种特许程序原则上都要实行招标拍卖的办法。首先是该招标拍卖的你不招标拍卖，或者在招标拍卖的过程当中你违背了招标拍卖的程序，参加招标拍卖的其他人员可以提起控告，这个原来的法律没有规定过。其次是招标拍卖的结果你必须公开，比如这块地他中上了，你要把他所有投标的条件都得公开，供老百姓监督，看看招标拍卖公道不公道，如果发现不公道我可以提起行政复议，也可以提起诉讼，这是这个法律的一个突破，也是对招标拍卖法、对行政复议法、行政诉讼法的一个补充。

　　第二个程序就是认可程序，就是我前面讲的这个资格资质程序，许可法有这么几个规定：一是原则上都要参加考试，而且这种考试国家统一考。二是行政机关事先只公布考试大纲、考试要求、考试科目、不去编写教材，不去办培训班。

　　第三个程序就是核准程序。有几个标准：一是你必须事先公布你的技术标准技术规范；二是你必须要经过现场的检验和检疫，有一些必须到现场去看，没有到现场去看，就是违反法律程序；三是只能根据事先公布的技术规范和技术标准做出准予许可和不准予许可的决定。

　　第四个程序是申请登记程序，就是申请人提交申请材料应当齐全，应该符合法定的形式，我登记机关一般不进行实质性审查，登记是行政许可当中一种最宽松的管理方式。行政许可申请人隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可，行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的，申请人在一年内不得再次申请行政许可。

　　第五个是普通事项的许可程序。有数量限制的行政许可，有若干个申请人均符合条件的，这个按照先来后到的顺序做出行政许可，谁先来了我先许可给谁。

　　五、行政许可的费用

　　（一）行政机关实施行政许可，原则上不得收费

　  行政机关实施行政许可所需经费，由财政保障，不与收费挂钩。在行政管理实践中，有的行政机关的办公经费严重不足，不得不采取收费的办法弥补经费缺口。解决这一问题：一要严肃财经纪律，节省开支；二要从财政拨款上予以保障。实施行政许可是国家的一项公共行政管理活动，所需费用，应当列入本机关的预算，由本级财政予以保障。

　　（二）行政机关实施行政许可收费，必须有法律、行政法规作依据

行政机关实施行政许可收取费用，必须有法律、行政法规作为依据。其他规范性文件的规定，不得作为收费依据。

　　1、按法定项目和标准收费。2、收费要公开。3、收支两条线。实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理体制，财政部门也不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

　　六、监督检查制度

　　第一个制度就是书面监督制度。我们这里讲的书面监督是这么几个含义：一是任何一个被许可人，都得建立防范风险的制度。我首先得检查你有没有制定这个制度。二是行政机关对他这种书面材料进行监督的结果和被许可人遵循这些许可条件的结果，都要公布。我们的检查监督一方面要督促他，另一方面又不能扰民，所以书面监督成为我们行政许可监督的一个重要原则。

　　第二个制度是实地检查制度。有一些监督要到实地才能达到检查的效果，去要两个人以上，监督的过程要有记录，有了记录出了问题你就不能推，这就增加了责任心。

　  第三个制度就是举报制度。行政许可一定会有利害关系人，如果我们能够把利害关系人发动起来，就会给我们行政机关提供很多重要的信息。

　  需要强调的是行政许可对被许可人的监督不能做两件事：一是不能够影响人家正常的生产经营活动；二是不得索取或者收受被许可人的财物，谋取其它不正当的利益。

讲一讲在这一章里出现的几个名词：撤回、撤销、吊销、注销。

　　撤回是指双方均无过错的情况。主要有两种情况：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。二是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化。

撤销是指一方或者双方有违法情形。但如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。例如对于大型的道路建设、桥梁建设等事项，如果已经开工，一旦撤销，就有可能导致公共利益的重大损失，在此种情况下，即使行政许可是违法的，也不应当撤销，可以要求补齐有关手续，并对相关责任人做出处分。

　　撤销会发生两种法律后果：一是被许可人有过错的，被撤销后可以重新申请行政许可。但如果是被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当给予行政处罚；直接关系公共安全、人身健康、生命财产事项的，申请人在三年内不得再申请行政许可。二是行政机关有过错的，行政机关撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

　　吊销指的是一种行政处罚行为。注销指的是一种程序行为，是指撤回、撤销或者吊销后所办理的一种手续。